广州“禁电” 尴尬政令引发“上路权”案

我已经被番禺交警扣了3辆电动车了，他们每回扣车的理由都不一样。第一次是“拒绝接受罚款”；第二次先说是“自行车加装动力装置”，后又改成“未随身携带加强证”及“上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌”；第三次是车辆“有被盗抢嫌疑”。反正库里还积压着上百台电动车，既卖不出去也退不回去，索性让交警一台台地扣下去一直到扣光为止，我想看看他们到底有多少扣车的理由。

———广州市番禺区最早的电动自行车经销商、广州“禁电”第一案原告叶存环

核心提示

城市是否该禁止电动自行车上路？在发出“禁电令”的广州，政府宣布“禁电”的民意支持率为78.4％，而一份网络调查则显示，支持“禁电”、“禁摩”者仅占受调查者的8.9％。有学者称，广州“禁电”政策如果不能妥善处理，可能要面对打不尽的官司，不论输赢，政府的“执法”公信力和权威性无疑将受到挑战。

“西安不会‘禁电’，要不交管部门也就不会给电动自行车挂牌了。”在得知广州禁止电动自行车上路的消息后，伞塔路一位电动自行车经销商分析说。但这位经销商也承认，该店2006年12月的电动自行车销量还不及9月份的一半。他说，广州“禁电”的消息传来后，一些原打算购买电动自行车的人开始犹豫了，为此他们只好三番五次地向顾客解释。

电动自行车在西安是合法的交通工具。但自从去年年底实行挂牌管理后，市民先前购置的部分电动车也遇到了麻烦，有的至今挂不上牌。

和西安的经销商比，广州经销商叶存环的境遇就要差多了,她是广州市番禺区最早的电动自行车经销商。2003年11月，她开始销售电动车，几年下来生意还算顺利。2006年3月，叶存环注册了一家公司，下设5个店面，专门销售电动自行车。

“‘禁电’令发布后，我的5个店总共卖了十几台电动车，而且是低于成本价的‘清仓甩卖’。其实由于不再有人买车了，就算想甩都甩不出去。现在，每月几万元的租金压得我喘不过气来，我惟一的愿望，就是把库存尽快处理掉。”叶存环声音沙哑地说。

叶存环是广州“禁电”第一案原告。2006年12月7日中午，叶存环骑一辆电动自行车去交电话费，在回来的时候被交警拦下，交警当场扣了她的车。当天下午，叶存环骑着另一辆电动自行车外出，结果又一次被交警扣走。第二天，叶存环即向广州市番禺区法院提起行政诉讼，要求法院认定番禺区交警大队扣车的行为违法并返还被扣车辆。
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政府“禁电”　交警大队“垫背”应诉

广州的“禁电”也许有点突然。2006年初开始，广州电动车商家获悉交警部门动议“禁摩”消息后，可以用“窃喜”两个字来形容当时业界的反应。可到了11月，风向改变———广州市公安局决定，在“禁摩”之前首先“禁电”。

2006年11月6日，广州市公安局在媒体上发布了一条通告。这份编号为穗公[2006]343号通告说：“根据《中华人民共和国道路交通安全法》和《广东省道路交通安全条例》的有关规定，经广州市人民政府公开征求意见，并报请广东省人民政府批准同意，自本通告发布之日起，在广州市行政区域内对电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车（残疾人机动轮椅车除外）不予登记、不准上道路行驶。违反本通告的，由公安机关交通管理部门依法予以处理。”

“这条通告存在明显问题。通告说‘禁电’根据的是《中华人民共和国道路交通安全法》和《广东省道路交通安全条例》，实际上两部法规都赋予了电动自行车上路权。从可操作性方面看，也把矛盾踢给了一线的交警。”广州“禁电”第一案原告委托代理人浦志强律师说。

实际上，“禁电”令并没有做到令行禁止，直到今天，广州大街上还能看到有电动自行车在行驶。据说，当地警方因为受到来自市政府方面的压力，从2006年12月开始加大了处罚力度，只要在街头逮住骑电动自行车者，就直接扣车。

2007年1月8日上午，广州“禁电”第一案在番禺区法院如期开庭。原告叶存环在起诉状中称，2006年12月7日下午，自己骑乘一辆符合国家安全技术标准的电动自行车，行至广州市番禺区大北路时，被当值交警拦截。交警当场开具NO.D9261994号《行政强制措施凭证》，该文书记载被扣车辆类型为“电动自行车”，违法行为是“自行车加装动力装置”，行政强制措施类型是“扣车”。

原告认为，被告番禺区交警大队所作的行政强制措施属于违法的具体行政行为，依法应予撤销并返还被扣电动自行车。

被告番禺区交警大队则答辩称，依据《道路交通安全法》及其实施条例以及穗公[2006]343号通告，番禺交警有权对上路行驶且无任何凭证、来源可疑的车辆进行查处。原告对“法律和相关规定的了解纯粹是断章取义”，蔑视了“国家法律的整体性和严肃性”，并称原告“光靠钻牛角尖和诡辩绝不能逃避法律的制裁”。

当日庭审结束后，主审法官表示将于法定的3个月审限内（即今年3月8日前）作出一审判决。

“禁电”被疑与国家法律抵触

广州市政府究竟是否有权力“禁电”？这个问题要从《立法法》、《行政许可法》以及《道路交通安全法》中找答案。西北政法大学行政法学院副院长王麟教授就此接受本报记者采访时说，广州地方“禁电”规定与以上3部国家法律冲突。

“广州市穗公[2006]343号规定的依据，即《广东省道路交通安全条例》第14条与《道路交通安全法》第18条抵触。”

王麟教授认为，《道路交通安全法》并没有禁止哪一类非机动车辆上路，而是按照是否应当登记把非机动车辆的管理分为两类：一类是无须经过登记即可上路，另一类是只有经过登记方可上路。而广东省的地方性法规却设立了对某一类非机动车可以禁止登记上路的规定，明显与国家法律抵触。

“广东省的做法是把电动自行车上路设定为需要经过行政许可的行为，却又规定不予许可。这就好比规定结婚需要到政府进行登记否则违法，但同时又规定对所有要求结婚的一律不予登记。这种做法显然违背了行政许可制度的本质意义，是对行政许可设定权的滥用。”

广东省自行车行业协会法律顾问浦志强律师也认为，按照《道路交通安全法》授权，广东省政府有权决定电动自行车这样的非机动车是否需要登记，但法律没有授权地方政府可以剥夺电动自行车上路权。

“到现在为止，并没有人说生产电动自行车不合法，销售和买卖也都是合法的。可是你骑着车上路为什么突然就变成违法的了？这个责任由谁来承担？”广州市公安局的“禁电”通告发布之后，一些电动自行车使用者、生产者和销售者提出这样一个问题。

广州“禁电”第一案虽然还没有宣判，但浦志强表示自己对最终结果充满信心。他认为，“禁电”令属于“扩大行政主体或其职权范围”的行为，按照最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，法院应当适用《道路交通安全法》，因此“扣车”必然违法。

“电动自行车被扣，选择申请行政复议或提起行政诉讼是一种现实的救济措施。但要彻底地解决问题，广州市民应依据《立法法》第90条规定，提请全国人大常委会审查《广东省道路交通安全条例》。如果将广州市‘禁电’依据的《广东省道路交通安全条例》第14条修改或撤销，问题可以一劳永逸地解决。”王麟教授说。
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两份“民意”调查的悬殊

2006年5月1日，《广东省道路交通安全条例》正式实施，该条例第14条第2款规定：“地级以上市人民政府在本行政区域内对电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车不予登记、不准上道路行驶作出规定的，应当公开征求意见，报省人民政府批准。”

得到地方法规的授权，广州市公安局交警支队新闻发言人很快宣布，广州市禁止电动自行车上路日期已定。5月23日，广东省自行车协会代表找到了广州市发改委阐述意见，一位工作人员称，禁止电动车上路已成事实。

此后，广州市公安局连续召开了3次征求意见座谈会，对“禁电”事宜征求意见。该局新闻发言人介绍，第一次组织了31名市民召开座谈会，第二次有18名专家学者参加，第三次有28名人大代表和政协委员参加。

记者调查发现，广州市公安局召开的这三次座谈会，仅第三次对媒体公开。参加座谈会的代表是怎样产生的？既然是“公开征求意见”，为什么前两次连媒体都不知道？没有人解释这些问题。

在第三次座谈会上，一位不请自到的市民现身会场“搅局”。此人即广东省自行车协会副秘书长何小